Niet de zevenhonderd mensen die in de zomer buiten op het grasveld van het aanmeldcentrum in Ter Apel lagen te slapen, niet de uitzichtloosheid in de ogen van ontheemde asielzoekers, niet de bedreigende vechtpartijen en vernielingen - zelfs niet de dag dat het zo ver kwam dat hulp van Artsen zonder Grenzen nodig was in zijn eigen dorp.

Voor burgemeester Jaap Velema van Westerwolde was het dieptepunt in de asielcrisis dinsdagavond 21 juni, toen hij met een delegatie van de gemeenteraad op bezoek was in de Tweede Kamer. Ze werden vriendelijk aangehoord. ,,Het huis stond in brand. Wij hadden een doorbraak nodig. Die urgentie werd in de Kamer niet zo beleefd, ze hadden het over instroom, over veiligelanders. Toen wist ik: dit gaat niet opgelost worden.”

Toch had premier Mark Rutte de week daarvoor de extreme druk op de asielopvang, die al een jaar gaande was, eindelijk uitgeroepen tot nationale crisis. De nood was zo hoog dat het Rode Kruis tenten had opgezet op het parkeerterrein van het COA (het Centraal Orgaan opvang asielzoekers), wat al snel leidde tot een chaotische en onveilige situatie.

Een nationale crisis. Zou dan eindelijk iederéén in het land, alle gemeenten, alle verantwoordelijke bestuurders, alle Haagse politici, gaan samenwerken om al die ellende die zich steeds weer ophoopte in Ter Apel op te lossen?

Nee dus.

Dat wist Jaap Velema die dinsdagavond in Den Haag. ,,We hadden alles geprobeerd. Dit was het laatste. Ik voelde me als de kapitein van de Titanic. Je gaat op die ijsberg af, probeert uit alle macht bij te sturen, totdat het niet meer kan. Dan weet je wat er komen gaat en kun je alleen nog maar blijven staan en je werk doen.”

Op alles wat daarna kwam was hij voorbereid. De buitenslapers, het schrijnende gebrek aan hygiëne en medische zorg, de onrust en onduidelijkheid: hij kon het allemaal uittekenen en toch luisterden ze niet in Den Haag. ,,Voor mij persoonlijk was dat het dieptepunt. Maar die baby was natuurlijk het allerergste.”

Gevaarlijk politiek spel

De baby overleed op 24 augustus. Moeder en kind sliepen die nacht in de volle sporthal van het COA (Centraal Orgaan opvang asielzoekers) , waar juist ‘de kwetsbaren’ die niet tussen de inmiddels zevenhonderd asielzoekers op het grasveld konden verblijven, een matras op de grond kregen.

Of het drama te maken had met de omstandigheden wordt nog altijd onderzocht, de klap was hoe dan ook groot. Middenin een toch al onbeheersbare situatie stierf het meest kwetsbare.

Heel Ter Apel was geschokt: het overbelaste COA-personeel dat de vrouw ter bescherming naar binnen had gehaald, de honderden asielzoekers op het grasveld die niet begrepen wat er gaande was, de inwoners die de dag daarna zouden demonstreren omdat het dorp de ellende niet meer kon dragen.

Hoe waren we zo diep gezonken? Het uitroepen van de nationale crisis in juni had niets geholpen. Premier Rutte kon wel zeggen dat hij zich schaamde en een crisisstructuur ging optuigen, de kern van de zaak bleef onveranderd.

Die kern is dat het Rijk medewerking van gemeenten nodig heeft voor de opvang van asielzoekers en de huisvesting van statushouders. Dat gemeenten tegen grenzen aanlopen door onder meer geldgebrek, woningnood, personeelstekort en de opvang van tienduizenden Oekraïners. Dat de verhouding tussen gemeenten en Rijk door de overheveling van (zorg)taken en de ontoereikende financiering daarvoor op scherp staat.

Den Haag pakt niet door omdat asielopvang politiek en maatschappelijk een zeer gepolariseerd thema is. De meningen zijn zo sterk verdeeld dat beweging haast onmogelijk is.

Iedereen in Ter Apel snakte in de zomer naar een asieldeal (heldere afspraken over opvang en huisvesting, financiering en instroom) en een spreidingswet (een door het Rijk af te dwingen eerlijke verdeling van de opvang over het land). Toch duurde het maar.

Over de hoofden van ontheemden werd een gevaarlijk politiek spel gespeeld.

Recht in de ogen kijken

,,Ik zag Haagse onmacht, Haagse onwil. Het gebrek aan durf om over grenzen heen te kijken.” Koen Schuiling, voorzitter van de Veiligheidsregio Groningen, herkent in de asielcrisis dezelfde mechanismen als in het gaswinningsdossier. ,,Als je ziet wat dat betekent voor de individuele mens, dan denk je: ‘God, hoe krijgen we het voor elkaar?’’’

Bestuurders hebben volgens Schuiling de neiging om zich te verschuilen achter abstracties, achter getallen, achter ingewikkeldheden. ,,Je kunt het hebben over tienduizend mensen, twintigduizend mensen. Maar het is anders als je daar in Ter Apel bent, tussen de menigte staat en iemand recht in de ogen kijkt.”

In de rest van het land werd weggekeken. Niet door iedereen, wel te vaak. Het Nederlandse systeem maakt het gemakkelijk: alle nieuwe asielzoekers moeten eerst naar Ter Apel, voor velen ver uit beeld, en de opvang is de verantwoordelijkheid van een aparte organisatie: het COA. Zo lijken asielzoekers geen verantwoordelijkheid van de gemeenschap meer.

Schuiling: ,,Als je gemeenten in de kernen op kleinschalige manier opvang laat regelen, gaat de gemeenschap vanzelf om de mensen heen staan. Al mijn collega’s zullen dat bevestigen. Maar wij hebben een systeem waarin het COA dat allemaal moet doen. Nou, gefeliciteerd.”

Als het echt shit wordt

Die vrijdag in juni waarop Mark Rutte de asielcrisis nationaal maakte, stond Gert Jan Stuivenberg van het COA tussen de Rode Kruis-tenten op het parkeerterrein. Nu gaan ze iets neerzetten, dacht de toenmalige adjuct-regiomanager in Ter Apel hoopvol. Nu is dit probleem van ons allemaal.

Het werd vooral ingewikkelder. Er kwam een crisisstructuur onder leiding van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTV), allerlei commissies waren betrokken (Interdepartementaal Afstemmingsoverleg, Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing, Ministeriёle Commissie Crisisbeheersing, Nationaal Kernteam Communicatie) en het Landelijk Centrum Vluchtelingen Spreiding (LCVS), opgericht voor de opvang van Oekraïners, schoot te hulp in de verdeling van plekken.

Maar als puntje bij paaltje kwam bleef doorstroom afhankelijk van de opvang in gemeenten en een bredere asieldeal met helderheid over ondersteuning en financiering was nog niet gesloten. Het enige dat zo nu en dan van de grond kwam, was crisisnoodopvang voor de korte termijn. Hier een sporthal open, daar een evenementenhal dicht, en uiteindelijk kwam er weer een bus en die mensen terugbracht naar Ter Apel.

,,Buitengemeen frustrerend”, zegt Stuivenberg. ,,Als het echt shit wordt, komt alles altijd weer bij het COA terecht. In deze crisis had iedereen vanuit zijn optiek gelijk, iedereen stond in zijn recht. Maar het resultaat was dat mensen buiten sliepen.”

Logistiek, planning, administratie, alles werd in die weken steeds ingewikkelder. De veiligheidsregio’s en de LCVS rekenden in aantallen, in bedden. Het COA administreerde op persoonsniveau: wie is het, waar zit iemand in het asielproces? ,,Dat is heel moeilijk te matchen. Vrij snel na het uitroepen van de nationale crisis raakten wij het overzicht echt helemaal kwijt.”

De chaos en het gesleep met mensen (soms voor één nacht naar Zuid-Limburg) voedde het wantrouwen bij asielzoekers die zagen dat ze niet eerlijk op volgorde bij de IND en de vreemdelingenpolitie terechtkonden. Het was willekeur. Een deel van hen weigerde daarom weer in de bus mee te gaan naar crisisnoodopvang en besloot buiten in Ter Apel te overnachten.

Terwijl het voor de poort steeds voller werd, liepen de temperaturen buiten op. ,,We konden die mensen niet in de brandende zon laten staan”, zegt Stuivenberg. Halverwege juli plaatste het COA de vier ‘luifels’: grote beige tarpen om schaduw op het grasveld te creëren. Er kwamen wasbakken met stromend water, en rijen dixies.

,,Er was steeds discussie: wat moet op COA-terrein, wat op gemeentegrond? Voor een toiletgebouw heb je een vergunning nodig, voor dixies niet.”

De poot stijf houden

Het grasveld voor het aanmeldcentrum is grond van de gemeente Westerwolde. Burgemeester Jaap Velema is sinds de afspraken met staatssecretaris Eric van der Burg in het voorjaar van 2022 heel duidelijk: in Ter Apel mogen niet meer dan tweeduizend mensen worden opgevangen. Dus hoe hoog de nood ook is, er komen geen extra verblijfsvoorzieningen in het dorp.

Velema had in het jaar daarvoor al gezien waar het plaatsen van paviljoens bij het aanmeldcentrum toe kon leiden. Op het voormalige NAVO-terrein had het COA een tijdelijke nachtopvang neergezet. In die paviljoens was plek voor 275 mensen, er verbleven in oktober 2021 uiteindelijk 680 mensen in erbarmelijke omstandigheden.

,,Zodra je één tent toestaat, staan er de volgende dag tien bij”, zegt Velema. ,,Als wij hier meer mensen opvangen, weet ik zeker dat de rest van het land niets meer doet. De oplossing ligt niet in Ter Apel, de oplossing ligt verder weg. Die helderheid moet ik ook aan mijn inwoners bieden.”

Voor dat standpunt was breed begrip – van het COA tot in Den Haag. ,,Als er één gemeente is die zijn nek heeft uitgestoken dan is het wel Westerwolde”, zei staatssecretaris Eric van der Burg herhaaldelijk. Hij zei later ook: ,,Die keuze had wel gevolgen.”

Velema hield zijn poot stijf. Ook toen er in zijn gemeente honderden asielzoekers nachten achter elkaar buiten op een grasveld sliepen, zonder bedden, zonder fatsoenlijk sanitair, soms zelfs zonder dekens.

,,Natuurlijk heb ik getwijfeld. Continu”, zegt Velema. ,,Als ik ergens een opening had gevonden voor een iets meer structurele oplossing, had ik hem onmiddellijk aangegrepen. Maar ook die mensen in het gras waren niet geholpen met tenten of paviljoens, ze hadden kwalitatief goede opvang nodig – buiten Ter Apel.”

In de ogen van Velema was de situatie buiten in het gras nog altijd minder schrijnend dan wat zich maanden daarvoor afspeelde in de overvolle, onhygiënische paviljoens. ,,Op het veld was het beter. Dit was zomer, mensen lagen niet in de kou.” Het waren vooral volwassen mannen die buiten sliepen. Voor kwetsbaren was plek, ook al was het in de sporthal.

Schande van spreken

Jaap Velema was na een jaar opvangcrisis al heel wat gewend, voor de buitenwereld werd de nood pas echt goed zichtbaar in de zomer van 2022. Half augustus sliepen honderden asielzoekers in het gras. Niet meer omdat ze weigerden mee te gaan naar de noodopvang, maar omdat ze echt nergens anders meer naartoe konden.

In de chaos was een vicieuze cirkel ontstaan. Hoe meer mensen buiten stonden, hoe gefrustreerder ze waren van het lange wachten en het gezeul, hoe moeilijker het voor het COA werd om ze een plek te bieden. ,,Selecteer maar eens vijftig personen uit een groep van driehonderd. Op basis van wat?”, zegt Gert Jan Stuivenberg. ,,Je moet iedereen naar binnen kunnen halen of niemand. Het enige wat we nog konden doen was vrouwen, kinderen, kwetsbaren eruit halen.”

Voor COA-medewerkers en beveiligers werd de situatie onveiliger, zegt Stuivenberg. De uitzichtloosheid maakte de sfeer steeds grimmiger, er braken vechtpartijen uit vanwege diefstallen. Het werd moeilijker om mensen de hulp te bieden die nodig was.

Voor buitenstaanders was het onvoorstelbaar en onbestaanbaar dat mensen zo aan hun lot werden overgelaten. De Groningse ondernemer Willem Straat kon het niet langer aanzien en deelde blauwe pop-uptentjes uit. Goedbedoeld, maar volgens de lokale bestuurders onverantwoord. Het leidde volgens hen tot nog meer chaos, er was geen zicht op wat er in de tentjes gebeurde, de haringen konden als wapen worden gebruikt en de tentjes waren niet brandveilig.

Reden voor gemeente en veiligheidsregio om de tenten direct de volgende dag weer in beslag te nemen. Eindelijk hadden de asielzoekers wat beschutting en privacy, werd het ze weer afgepakt. Aan de rest van het land, dat inmiddels meekeek, was het nauwelijks meer uit te leggen.

,,Dat was een moeilijke keuze”, zegt Schuiling. ,,We deden het in het volle besef dat iedereen er schande van zou spreken. Maar de situatie was zo risicovol dat je niet kon zeggen: we zien het een tijdje aan.”

De publieke verontwaardiging volgde, aangevoerd door Roos Ykema van hulporganisatie MiGreat die in de tweede helft van augustus naar Ter Apel kwam om te helpen én om actie te voeren tegen het falende beleid. De buitenwereld roerde zich, schijnwerpers van de media stonden volop op Ter Apel.

In de steek gelaten

Nationale crisis of niet, de ingewikkelde besluiten lagen nog altijd bij de lokale bestuurders en medewerkers in de asielketen. Het Rijk nam ze nauwelijks iets uit handen.

‘Schandalig’, stelden Kamerleden later in debat met staatssecretaris Van der Burg. ‘Als we niet in staat zijn om mensen veiligheid en hygiëne te bieden, waar zijn we dan wel toe in staat?’

Van der Burg schetste als antwoord een opeenstapeling van problemen en pech. De weigering van gemeenten, personeelstekorten en overbelasting bij de politie, in de zorg, bij het COA, de lokale bestuurders die geen extra voorzieningen in Ter Apel wilden, tenten die niet beschikbaar waren in het festivalseizoen, een cruiseschip dat niet aangemeerd kon worden omdat een kade werd afgekeurd.

Kleine voorbeelden van grote onmacht. Van hoe het Nederlandse bestuur in tijden van nood niet in staat om de koppen dezelfde kant op te krijgen en door te pakken. En het lag niet aan de staatsecretaris, volgens Velema en Schuiling die veel respect hebben voor de inzet van Van der Burg. Het was de politieke strijd die op de achtgrond doorwoekerde. ,,De NCTV is een uitvoeringsorganisatie, die kon niet veel doen zonder een heldere politieke opdracht”, zegt Velema.

,,Het was echt niet nodig geweest”, zegt Schuiling. ,,Je ziet het gebeuren en denkt: als die nou even dit doet, die dat oplost en de volgende dat regelt, zijn we klaar. Maar als mensen steeds tien problemen bij een oplossing gaan verzinnen, leidt dat tot woede en frustratie.”

Nog steeds gaf een deel van de gemeenten geen gehoor aan de steeds dringender oproepen van de staatssecretaris. Of ze stelden allerlei voorwaarden aan de opvang: alleen gezinnen, vrouwen en kinderen (maar dan weer geen alleenstaande minderjarigen). ,,Ik begrijp de aarzeling vanwege overlast en draagvlak wel”, zegt Velema. ,,Maar dat is nooit een reden om niets te doen. Je hebt een verantwoordelijkheid. Je staat gewoon aan de lat voor jouw aandeel in de asielopvang.”

In het openbaar bestuur is het je taak om je dienstbaar op te stellen”, zegt Schuiling. ,,De samenleving vooruit helpen. Het goede doen. Maar wij hebben zoveel georganiseerd vanuit wantrouwen. Zo laat je mensen in de steek. Als land in zijn totaliteit.”

Zo diep gezonken

Op dinsdag 23 augustus lanceerde de Veiligheidsregio Groningen bij monde van Schuiling een oplossing: er moest een soort wachtkamer met fatsoenlijke voorzieningen in de buurt van Ter Apel komen, en een nummertjessysteem om te zorgen dat iedereen netjes op zijn beurt het asielproces in kon.

Het was een idee vanuit het lokale bestuur dat niet meer wilde wachten op de rest van het land. De Veiligheidsregio stond op het punt om het heft in eigen hand te nemen en had al gedreigd om het aanmeldcentrum te sluiten als de situatie niet verbeterde. Velema: ,,Sluiting was continu onderwerp van gesprek.”

Al waren ze er nog zo van overtuigd dat de uiteindelijke oplossing buiten Groningen lag, die wachtkamer moesten ze desnoods toch maar weer zelf realiseren. Schuiling: ,,Alles was beter dan niks.”

Schuiling was die dinsdag geëmotioneerd. Vanwege de ellende van de asielzoekers, vanwege de enorme belasting op die kleine groep medewerkers in Ter Apel, vanwege het uitblijven van actie bij zijn collega’s. ,,Dit snijdt je door hart en ziel”, zei hij. ,,Het is onbeheersbaar geworden.”

Het werd nog erger. De dag daarna overleed de baby in de sporthal. Het ‘record’ van zevenhonderd buitenslapers werd gehaald. Donderdagochtend kwam Artsen zonder Grenzen voor het eerst in actie in Nederland.

Zo diep moest het land zinken voordat er beweging kwam. Die vrijdag sloot Van der Burg een ‘asieldeal’ met gemeenten en provincies, kondigde hij aan dat er een wachtkamer en een nummertjessysteem zou komen en er op korte termijn niemand meer buiten zou slapen.

Er gebeurde die vrijdag nog iets opmerkelijks. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd publiceerde een rapport over de slechte hygiënische omstandigheden op het grasveld, waarna het ineens toch mogelijk bleek om mobiele toiletunits en douches op het terrein te plaatsen. Volgens Van der Burg omdat de Veiligheidsregio nu wel toestemming móest geven voor extra voorzieningen. Volgens Schuiling omdat het ministerie met dat rapport in handen blijkbaar toch nog aan een paar knoppen kon draaien. ,,Het had veel eerder gekund en gemoeten.”

Hoe dan ook, na die dag kwam eindelijk de samenwerking op gang. De wachtkamer kwam in de Marnewaard, met behulp van defensie. COA en IND tuigden een nummertjessyteem op. Na de asieldeal boden gemeenten meer en langer crisisnoodopvang. Het was daarna nog weken spannend, overdag stonden nog regelmatig grote groepen asielzoekers voor de poort te wachten, maar het ergste was voorbij.

Althans, voorlopig.

Weer op koers

Als een kapitein op een zinkend schip deed Jaap Velema deze zomer zijn werk. Wetende dat de boel ten onder zou gaan. Redden wat er te redden viel. Niet alleen rond het aanmeldcentrum zelf, ook in het dorp dat gebukt ging onder extra overlast en negatieve publiciteit.

,,Het is een slijtageslag geweest’’, zegt hij. ,,Er kwam geen einde aan. We hadden een zekere trots op hoe het hier geregeld was. Met kwalitatief goede opvang, een excellente school, goede sporthal. Die trots verviel in een gevoel van schaamte en machteloosheid.”

Op reddingsbootjes kwamen de asielopvang en Ter Apel in de herfst weer een beetje boven drijven. Het is een wankel vlot van noodopvang, wachtkamers, cruiseschepen en juridisch onhoudbare maatregelen als de beperking op gezinshereniging.

Structurele oplossingen, zoals de spreidingswet en extra aanmeldcentra, zijn nog altijd niet van de grond gekomen. De politieke strijd duurt voort. Statushouders verblijven nog steeds massaal in asielzoekerscentra terwijl ze allang een woning zouden hebben. Om een einde te kunnen maken aan noodopvang zijn tienduizenden extra azc-bedden nodig. In maart gaat de Marnewaard dicht, op 1 april 2023 zijn de gemeenten van plan hun crisisnoodopvanglocaties te sluiten omdat het COA de opvang dan weer zou moeten overnemen.

Jaap Velema kent de koers waarin het gammele vlot van opblaasbootjes drijft maar al te goed. Op de vraag of hij verwacht in 2023 de ijsberg nog een keer te raken, hoeft hij dan ook geen seconde na te denken.

,,Jazeker.”