Тълкувателният въпрос по Тълкувателно дело №2/2021г., на който Общото събрание на Първа и Втора колегии на Върховен административен съд дава отговор с решението си, е: „Приложима ли е разпоредбата на чл.1, ал.1 ЗОДОВ за обезщетение за неимуществени вреди от отменена като незаконосъобразна заповед за прекратяване на служебно правоотношение, когато специален закон предвижда право на обезщетение в размер на получаваните възнаграждения?“.

Тълкувателно дело № 2 по описа за 2021г. на Общото събрание на Първа и Втора колегии на Върховен административен съд е образувано по постъпило от главния прокурор на Република България искане за постановяване на тълкувателно решение. Първоначално формулираният въпрос е : „Допустим ли е иск по чл.1, ал.1 от ЗОДОВ за обезщетение за неимуществени вреди от отменена като незаконосъобразна заповед за прекратяване на служебно правоотношение по ЗДСл, ЗМВР, ЗДАНС, ЗОВСРБ и др. специални закони, предвиждащи право на обезщетение в размер на получаваните възнаграждения?“.

В хода на разглеждането на делото Общото събрание прие решение за преформулиране на тълкувателния въпрос по следния начин:

„Приложима ли е разпоредбата на чл.1, ал.1 ЗОДОВ за обезщетение за неимуществени вреди от отменена като незаконосъобразна заповед за прекратяване на служебно правоотношение, когато специален закон предвижда право на обезщетение в размер на получаваните възнаграждения?“.

Вносителят мотивира искането с наличие на противоречива съдебна практика по поставения въпрос, установена в решенията на състави на Върховен административен съд при решаване на спорове по повод предявени пред административните съдилища искове по чл.1, ал.1 ЗОДОВ за присъждане на обезщетение на неимуществени вреди, причинени от отмяна на заповеди за незаконно уволнение на държавни служители. В съдебната практика са очертани две групи становища, обуславящи противоречива съдебна практика по см. на чл. 124, ал.1 ЗСВ.

Според първата група съдебни актове обезщетение за неимуществени вреди, причинени от незаконно уволнение на държавен служител, не могат да се претендират по реда на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. Отношенията, свързани с държавната служба, дължимите обезщетения при прекратяване на служебните правоотношения, включително и при незаконосъобразно прекратяване на служебното правоотношение, се регулират от специални закони, каквито са Законът за държавния служител, Законът за Министерството на вътрешните работи, Законът за отбраната и въоръжените сили на Република България, Законът за Държавна агенция „Национална сигурност“. Тези нормативни актове не предвиждат отговорност за всички имуществени и неимуществени вреди, съставляващи пряка и непосредствена последица от увреждането. Всеки един от тях съдържа уредба на специален иск, определящ възможността за търсене на обезщетение след отмяната на незаконното уволнение, като посочва условията за това и максимално допустимия размер на обезщетението. Такъв характер имат исковите претенции по чл.104, ал.1 ЗДСл, чл. 237, ал.1 ЗМВР, чл. 119 ЗДАНС. За разлика от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, който предвижда пълна имуществена отговорност на държавата за вреди от незаконосъобразна административна дейност, обезщетенията в полза на незаконно уволнен държавен служител, предвидени в посочените по-горе закони, са ограничени по своя размер и период на обезщетяване. Съобразно чл. 11, ал.2 ЗНА, според който особен закон може да предвиди отклонения от общата уредба на дадена материя, когато това се налага от естеството на обществените отношения, исковете по чл.104, ал.1 ЗДСл, чл. 237, ал.1 ЗМВР, чл. 119 ЗДАНС и др. се разглеждат като специални спрямо иска по чл.1 ЗОДОВ, който дава обща уредба на същата материя. Прави се извод за наличие на законово ограничение на имуществената отговорност на държавата спрямо държавните служители на посочените основания, свеждаща се до вида и размера на обезщетенията, присъждани по специалните закони.

Изтъкват се и съображения, че приетата като критерий за определяне размера на обезщетението основна заплата не компенсира само имуществените вреди, последвали от незаконното уволнение, но и неимуществените такива. Използваното от законодателя родово понятие „вреди“, без индивидуализация на техния вид, следва да се тълкува в смисъл, че определеното със специален закон обезщетение обхваща и двата вида вреди. При наличието на обезщетение, определено със специален закон, държавният служител няма право на обезщетение и по реда на общия закон – ЗОДОВ, който в своя чл.1 урежда пълната имуществена отговорност на държавата за вреди от незаконна административна дейност. Това становище се аргументира и с нормата на чл.8, ал.3 ЗОДОВ, според която този закон не се прилага, когато закон или указ е предвидил специален начин на обезщетение.

Отделно от аргументите в съдебната практика, в част от представените писмени становищата на страните по тълкувателното дело се излага становище, че обезщетението при отмяна на незаконно уволнение на държавен служител е аналогично по правна същност, философия и социално-правно предназначение на обезщетението по чл. 225, ал.1 и ал.2 от Кодекса на труда (КТ) и е компенсация за причинена имуществена вреда от категорията на пропуснатите ползи, при която вината е правно ирелевантна. Както обезщетението по КТ, така и обезщетението за държавните служители, се определя глобално по размер с посочена конкретна база на изчисление и за определен времеви период, като размерът е ограничен спрямо обхвата на вредата. Направен е извод, че е недопустимо по съдебен ред по чл.1 ЗОДОВ да се претендира по-голям размер от предвидения такъв по специалния закон. Като аргумент се изтъква и обстоятелството, че ако държавните служители могат да доказват и претендират по-големи вреди по ЗОДОВ, това ще ги постави в ситуация на различно, по-благоприятно третиране по признак лично и обществено положение спрямо работниците и служителите по трудово правоотношение, за които съдебната практика е приела такава претенция за недопустима.

Според второто становище редът за обезщетяване на понесени от държавен служител неимуществени вреди, причинени от отменена като незаконосъобразна заповед за прекратяване на служебното му правоотношение, е този по чл.1 ЗОДОВ, който урежда пълната имуществена отговорност на държавата за всички вреди, причинени от незаконосъобразна административна дейност. Цел на разпоредбите на чл. 104, ал.1 ЗДСл, чл. 237 ал.1 ЗМВР и др. е да обезщетят държавния служител за това, че е останал без работа и доходи поради незаконосъобразно прекратяване на служебното му правоотношение. То не включва неимуществените вреди, претърпени от служителя в резултат от незаконното уволнение и не съществува законова пречка, ако такива са налице, обезщетението за тях да се претендира по реда на чл. 1 ЗОДОВ, доколкото увреждането е причинено от незаконосъобразен административен акт, отменен по съответния ред. За получаване на предвиденото в специалните закони обезщетение за оставане на служителя без работа, е достатъчно да се докаже отмяната на незаконосъобразната заповед за прекратяване на служебното правоотношение от органа по назначаване или съда, и оставането на лицето без работа, респективно преминаването му на по-нископлатена работа. За получаване на обезщетение за неимуществени вреди по реда на ЗОДОВ е нужно доказване наличието на всички елементи от фактическия състав на отговорността на държавата, посочени в чл.1, ал.1 и чл.4 ЗОДОВ, а искът, в съответствие с разпоредбата на чл. 204, ал.1 АПК, също следва са предяви след отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение по съответния ред.

Общото събрание на Първа и Втора колегии на Върховен административен съд приема за правилно становището, че разпоредбата на чл.1, ал.1 ЗОДОВ е приложима за обезщетение за неимуществени вреди от отменена като незаконосъобразна заповед за прекратяване на служебно правоотношение, когато специален закон предвижда право на обезщетение в размер на получаваните възнаграждения.

Мотивите за това становище са следните:

Нормите на чл. 104, ал.1 ЗДСл, чл. 237 ЗМВР, чл. 119 ЗДАНС и чл. 172, ал.1 ЗОВСРБ имат сходно съдържание, като уреждат по почти идентичен начин субективното право на обезщетение на незаконно уволнен държавен служител, работещ в системата на МВР, ДАНС, МО или на държавна служба извън посочените ведомства. Така, съгласно чл. 104, ал.1 ЗДСл, когато заповедта за прекратяване на служебното правоотношение бъде отменена от органа по назначаването или от съда, държавният служител има право на обезщетение в размер на основната си заплата, определена към момента на признаването на уволнението за незаконно или на неявяването му да заеме службата, за цялото време, през което не заема държавна служба, но не за повече от 6 месеца. Когато е бил назначен на друга държавна служба с по-ниска заплата или е получавал възнаграждение за друга работа в по-нисък размер, той има право на разликата в заплатите или на разликата между заплатата и възнаграждението, изчислени въз основа на основната заплата, съответно основното възнаграждение.

Според чл. 119 ЗДАНС при незаконно прекратяване на служебното правоотношение държавните служители в Държавна агенция "Национална сигурност" имат право на обезщетение в размер на брутното им месечно възнаграждение, определено към момента на прекратяването, за времето, през което са останали без работа, но за не повече от 6 месеца. Когато през това време са работили на по-ниско платена работа, те имат право на разликата във възнагражденията.

Съгласно чл. 237, ал.1 ЗМВР при незаконно прекратяване на служебното правоотношение държавните служители в МВР имат право на обезщетение в размер, изчислен по реда на чл. 239 от с.з. към момента на прекратяването, за времето, през което са останали без работа, но за не повече от 6 месеца. Когато през това време са работили на по-нископлатена работа, те имат право на разликата във възнагражденията.

Според чл. 172, ал. 1 ЗОВСРБ при отмяна на освобождаването от съда военнослужещият има право на обезщетение в размер на месечното му възнаграждение за времето, през което е останал без работа, но за не повече от 6 месеца. Когато през това време е работил на по-нископлатена работа, той има право на разликата във възнагражденията.

Отговорът на тълкувателния въпрос изисква изясняване на предмета на обезщетяване от посочените устройствени закони и ЗОДОВ и съпоставка от обективна и субективна страна на нормите, по които е формирана противоречивата съдебна практика.

Така посочените текстове на чл. 104, ал.1 ЗДСл, чл. 237 ЗМВР, чл. 119 ЗДАНС и чл. 172, ал.1 ЗОВСРБ очертават като общи следните признаци на обезщетяването по реда на цитираните закони - то има имуществен, обективен и ограничен характер в следните насоки – увреждащ юридически факт, правни субекти – носители на субективното право, период от време на търпене на вредите, размер на обезщетенията и предмет на обезщетяване. От обективна страна, обезщетенията, предвидени в цитираните по-горе устройствени закони, имат ограничен, от гледна точка на времевия критерий и критерия размер, характер. Те обезщетяват държавния служител, адресат на незаконното уволнение, за неполучаването на заплата само за периода на оставане без работа, а обезщетението се изчислява на базата на получаваната от него основна заплата (възнаграждение), но за не повече от 6 месеца. Имат имуществен характер и са дължими поради признаването на уволнението за незаконно, след отмяната на заповедта за уволнение от органа по назначаването или съда. Законът не изисква установяване виновен характер на издаването на незаконосъобразната заповед или виновно лишаване на държавния служител от възможност да получава заплатата си.

Основната предпоставка за получаването на обезщетението, освен признаване на уволнението за незаконно и отмяната на заповедта за уволнение, е оставането на служителя без работа след прекратяване на служебното правоотношение или извършване на работа на по-ниско платена длъжност в същия период, като максималният период на обезщетяване е 6 месеца. Във втората хипотеза като обезщетение се получава разликата във възнагражденията. Цитираните законови разпоредби не конкретизират дали понятието „обезщетение“ е съпоставимо със същото понятие, употребено в ЗОДОВ и други закони, при които обезщетението служи за компенсация на имуществените и неимуществените вреди (чл.4 ЗОДОВ, чл. 52 ЗЗД), на претърпените загуби и пропуснатите ползи (чл.82 ЗЗД). За разлика от ЗОДОВ, така анализираните закони не уточняват изрично какво обезщетява получената като компенсация сума. Съобразно чл. 37 от Указ за приложение на Закон за нормативните актове (УПЗНА), обаче думи или изрази с утвърдено правно значение следва да се използват в един и същ смисъл във всички нормативни актове, поради което в понятието „обезщетение“, употребено в устройствените за държавната служба закони и ЗОДОВ следва да се влага едно и също съдържание, свързано с понесени от служителя вреди. От това следва, че обезщетенията по чл. 104, ал.1 ЗДСл, чл. 237 ЗМВР, чл. 119 ЗДАНС и чл. 172, ал.1 ЗОВСРБ следва да се разглеждат като парично компенсаторно средство за покриване на претърпени вреди.

Съгласно чл.1, ал.1 ЗОДОВ държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност, както и за вредите, причинени от действието на отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове. Според чл.4, ал.1 ЗОДОВ държавата и общините дължат обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от длъжностното лице. Доколкото, по силата §1 от Заключителните разпоредби на ЗОДОВ, за неуредените в този закон въпроси се прилагат разпоредбите на гражданските и трудовите закони, а според чл.82 ЗЗД обезщетението обхваща претърпяната загуба и пропуснатата полза, то отговорността на държавата за вреди от незаконосъобразна административна дейност по чл.1, ал.1 и чл.4, ал.1 ЗОДОВ се характеризира с това, че е обективна, имуществена и пълна отговорност за вреди. Обезщетенията, присъждани по този ред, също имат характер на парично компенсаторно средство за претърпени вреди. Обективният обхват на нормите чл.1, ал.1 ЗОДОВ и чл.4 ЗОДОВ очертава фактическия състав на отговорността на държавата и предпоставките за нейното реализиране, които са: наличието на вреда, незаконосъобразен акт, действие или бездействие на орган на държавата, респ. на общините, които са резултат от упражнена административна дейност и пряка причинно-следствена връзка между вредите и увреждането. Към обективните елементи следва да се добави това, че държавата носи отговорност по този ред за всяко свое вредоносно и незаконосъобразно правно средство, чрез което се упражнява административна дейност – акт, действие или бездействие. Нормата на чл. 1, ал.1 ЗОДОВ не съдържа ограничителен субективен критерий и се прилага за всички правни субекти, увредени от незаконосъобразна административна дейност.

От своя страна, според субективния си обхват нормите на чл. 104, ал.1, чл.237, ал.1 ЗВМР, чл. 119, ал.1 ЗДАНС, чл. 172, ал.1 ЗОВСРБ се отнасят само до тази категория правни субекти, които са държавни служители и в това качество са станали адресати на незаконни заповеди за прекратяване на служебното правоотношение. От обективна страна, анализът на текста на разпоредбите, на систематичното им място, на вида и характера на самите закони, налага извод, че така очертаното субективно право на обезщетение се основава единствено на обстоятелството, че служителят незаконосъобразно е бил лишен от възможност да заема държавна служба и обезщетението има за цел да компенсира неполучената от него заплата „за цялото време, през което не заема държавна служба“, поради незаконното му уволнение. Като обезщетение за вид вреда, по естеството си то представлява обезщетение за пропусната полза, изразяваща се в неполучени заплати или възнаграждения, за времето, през което не се заема държавна служба, които със сигурност биха били получени, в случай че служебното правоотношение не е било незаконосъобразно прекратено. Доколкото е предвидено да компенсира липсващия доход от заплати, то представлява обезщетение за имуществени по характера си вреди. Изводът за това се подкрепя и от императивно посочения законов начин на определяне на дължимото обезщетение, което се извършва въз основа на получаваното основно възнаграждение или разликата между получавания след уволнението доход и дохода, от който служителят е бил лишен за периода на оставане без работа, но за не повече от 6 месеца. В тази насока законите, освен основната заплата като основа за обезщетението, въвеждат и ограничен времеви критерий, валиден и в двете хипотези за изчисление на размера на обезщетенията - „цялото време“, в което не се заема държавна служба по причина на незаконното уволнение (периодът на незаемане държавната служба има начален и краен момент), но не повече от 6 месеца (допълнителен времеви ограничител), през който период служителят не получава заплатата си.

За разлика от ЗДСл, ЗМВР, ЗДАНС и ЗОВСРБ, Законът за отговорността на държавата и общините за вреди в обективните предели на нормите си не въвежда нито времеви критерий на търпене на вредите, нито съдържа база за изчисление на дължимото обезщетение. Той изрично предвижда пълна обезвреда на причинените от незаконната административна дейност вреди, за целия доказан период на търпене на вредите, а на обезщетяване подлежат всички по вид и характер вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо дали са причинени виновно от длъжностното лице. Не е ограничен по вид и увреждащият юридически факт, резултат от административна дейност. Той може да бъде акт, действие или бездействие (в другите случаи това е само административен акт - заповед за уволнение). Обстоятелството, че ЗОДОВ цели да компенсира не само имуществените, но и неимуществените вреди, е изрично предвидено в чл.4, ал.1 ЗОДОВ, както и в §1 ЗР ЗОДОВ, препращащ към гражданските и трудовите закони по въпросите на имуществената отговорност. Вредата се обезщетява изцяло, независимо от нейния вид, а правото на обезщетение принадлежи на всеки правен субект, неблагоприятно засегнат от незаконен акт, действие или бездействие на държавен, респ. общински орган, който е резултат от административна дейност. Отговорността на държавата по чл.1 ЗОДОВ не се ограничава нито по субективен, нито по обективен признак (изключение прави видът на дейността) - всеки има право да търси обезвреда за всички вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо дали са причинени виновно от длъжностното лице, ако са причинени от незаконосъобразна административна дейност.

От изложеното следва, че нормите на чл. 104, ал.1 ЗДСл, чл. 237 ЗМВР, чл. 119 ЗДАНС и чл. 172, ал.1 ЗОВСРБ не регламентират изрично право да се търси обезщетение за неимуществени вреди, които са последица от незаконосъобразното уволнение, но и не изключват изрично това право. В обективната действителност не може да се изключи житейска ситуация на понасяне на вреди от неимуществен, морален характер от незаконна заповед за уволнение на държавен служител. Не може да има съмнение в това, че такъв акт би могъл да причини на своя адресат морални вреди. Неимуществените вреди по естеството си увреждат личната сфера на субекта, те засягат личността, без значение в каква област на живота тя се изявява и в какво правоотношение или фактическо отношение встъпва като страна. Това са вреди на физиката, психиката, емоциите, чувствата, усещанията, „репутационни вреди“ и т.н. Те, като област на защита, се квалифицират като защитими основни ценности и правото им на защита е сред основните права на човека – чл. 8 ЕКПЧ. Конституцията на Република България изрично урежда правото на защита на личния живот, чест, достойнство и добро име, като им придава ранг на защитени ценности и в чл. 32, ал.1, изр. второ разписва: „Всеки има право на защита срещу незаконна намеса в личния и семейния му живот и срещу посегателство върху неговата чест, достойнство и добро име“. Това право Конституцията е признала без изключение на всеки правен субект, следователно защитата на тази част от личностния интегритет представлява законен интерес на всеки правен субект и той следва да разполага с правно средство за такава защита. От своя страна Конституцията на РБ в чл.56, според Решение на КС №3/17.05.1994г. по к.д. №1/1994г., въздига правото на защита в основно, всеобщо, лично право на гражданите и средство за защита на други техни нарушени или застрашени права и законни интереси. Ето защо не може да намери опора нито в Основния закон, нито в другите нормативни актове становището, че държавните служители не могат предявят иска за неимуществени вреди по чл. 1 ЗОДОВ от незаконно уволнение, доколкото, получавайки обезщетение по чл. 104, ал.1 ЗДСл, чл. 237 ЗМВР, чл. 119 ЗДАНС и чл. 172, ал.1 ЗОВСРБ, те не са получили защита за понесените неимуществени вреди от незаконното си уволнение. Правните средства на чл. 104, ал.1 ЗДСл, , чл. 237 ЗМВР, чл. 119 ЗДАНС и чл. 172, ал.1 ЗОВСРБ не са годни да дадат защита срещу нарушени неимуществени ценности и понесени неимуществени вреди по причина, че същите не се включват в обхвата на обезщетяване.

Не е обосновано да се приема, че получавайки обезщетение по чл. 104, ал.1 ЗДСл, чл. 237 ЗМВР, чл. 119 ЗДАНС и чл. 172, ал.1 ЗОВСРБ, държавните служители имплицитно се обезщетяват и за евентуално претърпени неимуществени вреди. Фундаменталният характер на тези защитими ценности изисква тяхната защита да има изричен характер. Такъв, съобразен с КРБ, подход демонстрира законодателят в ЗОДОВ, като чл.4 изрично включва неимуществените вреди в обхвата на закона. Чрез предявяване на иск по чл.1 ЗОДОВ за обезщетение за неимуществени вреди държавният служител, който ги е понесъл, може да осъществи правото си на защита в пълнота, като има възможност изрично да ги заяви, да ги обоснове и докаже и да получи пълна обезвреда за тях, каквато правна възможност по специалните закони, уреждащи държавната служба, няма. Не може да се приеме за обоснована тезата, че получавайки обезщетение в размер на основната си заплата за времето на оставане без работа поради незаконно уволнение, лицето е получило компенсация и е защитило и най-чувствителната, интимна област на своята личност и индивидуалност. Защитата на неимуществената сфера на едно лице е самостоятелна област, подлежаща на защита, което обстоятелство законодателят в ЗОДОВ и АПК ясно е отчел, като е уредил и материалноправната страна на въпроса, и процесуалноправната такава. Понеслият морални вреди от незаконна административена дейност правен субект може да предяви иск с правно основание чл.1 ЗОДОВ, който се разглежда по реда на глава единадесета на АПК „Производства за обезщетения“.

Въпреки че ЗОДОВ урежда пълната имуществена отговорност на държавата, а устройствените закони – ограничена форма на отговорност, то съотношението общ - особен закон (чл.11, ал.2 ЗНА) между тях е ирелевантно за претенциите за обезщетение на вредите с неимуществен характер. Не е налице съвпадение в обхвата на нормите по обективен признак. При липса на едновременно уреждане на правото на обезщетение на неимуществените вреди и от устройствените закони, и от ЗОДОВ, правилото на чл. 11, ал.2 ЗНА не може да намери приложение и да обоснове изключване на реда по ЗОДОВ като общ и прилагане единствено реда по специалните закони като особен. Що се отнася до неимуществените вреди, анализираните разпоредби имат различно поле на действие и несъвпадащ предмет. Доколкото тълкувателният въпрос е ограничен до възможността за обезвреда само на неимуществените вреди, то спрямо тях двете групи правни норми - на специалните закони и на ЗОДОВ, не съвпадат по предметен обхват, не се съотнасят като общи към специални и правилото на чл.11, ал.2 ЗНА не следва да се прилага.

Сравнителният анализ по обективен признак на обсъдените законови разпоредби, водещи до извод, че обезщетенията по чл. 104, ал.1 ЗДСл, чл. 237 ЗМВР, чл. 119 ЗДАНС и чл. 172, ал.1 ЗОВСРБ не включват компенсация за понесени неимуществени вреди от незаконно уволнение, указва на това, че получавайки обезщетение по специалните закони, служителят не е компенсиран за неимуществените вреди, които е понесъл, и обезщетяването не представлява и специален начин на обезщетение за неимуществени вреди по смисъла на чл. 8, ал.3 ЗОДОВ.

Що се отнася до субективния признак, при който носител на субективното право на обезщетение по устройствените закони е само незаконно уволнен държавен служител, а на правото по чл.1 ЗОДОВ – всеки правен субект, то ограничението на правото по ЗОДОВ за държавните служители, според съотношението особен – общ закон по см. на чл. 11,ал.2 ЗНА, и квалификацията „специален начин на обезщетение“ по чл.8, ал.3 ЗОДОВ, следва да се разглежда единствено на плоскостта на въпроса дали държавни служители, като правни субекти, в хипотеза на незаконно уволнение, в правовата държава, могат да получат защита на нарушени и застрашени неимуществени ценности и може ли и кога, само за тази конкретно определена група правни субекти, това право да бъде ограничено или изцяло изключено. Самата разпоредба на чл. 11, ал.2 ЗНА съдържа в себе си ограничителния критерий за приложимостта на особената уредба: „ако това се налага“, т.е. наложителността е поставена като законово условие и, в контекста на чл.8, §2 ЕКПЧ, следва да се разглежда като необходимост „в едно демократично общество“, която винаги е свързана определени условия: въвеждането й да бъде със закон и ограничението да бъде обосновано в интерес на националната и обществената сигурност, икономическото благосъстояние на страната, за предотвратяване на безредици или престъпления, на здравето или морала или на правата и свободите на другите. Във всички случаи основанията за ограничение на правата се тълкуват стеснително и самото ограничение следва да се подчинява на принципа на пропорционалността, съразмерността чрез намирането на баланс между степента на засягане на правото и постигане на целта на засягащия правото акт. Следва да се посочи, че Законът за отговорността на държавата и общините за вреди урежда на законово ниво общия принцип, прогласен в чл.7 на Конституцията на Република България за отговорност на държавата за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица. От субективна страна конституционният принцип има всеобщ характер, действа спрямо всички и трябва да се прилага за всички онези, които съответстват на характеристиките, които го определят. Държавата отговаря винаги по реда на ЗОДОВ, когато вредите са причинени при условията на чл.1, ал.1 ЗОДОВ, което изключва възможността обезщетението да се търси по общия ред, съгласно чл.8, ал.1 ЗОДОВ. За да се изключи определена категория правни субекти от обхвата на отговорността на държавата за вреди от неимуществен характер, това лишаване от права или тяхното ограничаване следва да бъде изрично (несъмнено и безпротиворечиво), да се извършва въз основа на ясна законова норма и при спазване на принципа на пропорционалност и само на основанията, посочени чл.8, §2 ЕКПЧ. При всички случаи на подобно ограничение следва да се противопостави разбирането на Конституцията за правния характер на правото на защита по чл. 56, което с тези свои характеристики служи за гарантиране на цитираните в чл. 32 КРБ ценности. Липсата на изрично посочване, че по реда на устройствените закони се обезщетяват и неимуществените вреди, понесени от незаконосъобразна заповед за уволнение на държавен служител, липсата на изрично изключване на същите от обхвата на чл.1 ЗОДОВ за обезщетяване на този вид вреди води до извод, че разпоредбата на чл.1, ал.1 ЗОДОВ следва да се счита за приложима за обезщетение за неимуществени вреди от отменена като незаконосъобразна заповед за прекратяване на служебно правоотношение, дори и когато специален закон предвижда право на обезщетение в размер на получаваните възнаграждения. Тълкувателният въпрос следва да има следният отговор:

Разпоредбата на чл.1, ал.1 ЗОДОВ е приложима за обезщетение за неимуществени вреди от отменена като незаконосъобразна заповед за прекратяване на служебно правоотношение, когато специален закон предвижда право на обезщетение в размер на получаваните възнаграждения.

По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1, т. 5 от Закона за съдебната власт, Общото събрание на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд

РЕШИ:

Разпоредбата на чл.1, ал.1 ЗОДОВ е приложима за обезщетение за неимуществени вреди от отменена като незаконосъобразна заповед за прекратяване на служебно правоотношение, когато специален закон предвижда право на обезщетение в размер на получаваните възнаграждения.

Особено мнение на съдия Йовка Дражева